No.111-20200925:发展中国家社会养老金兴起原因和实施效果分析-中国社会科学院社会保障实验室

【摘要】非缴费型社会养老金制度和缴费型养老金制度几乎同时诞生，但前者的发展一直相对滞后。在90年代之前，社会养老金在发展中国家的普及程度远远落后于发达国家。本文采用文献法，通过分析HelpAge International的全球社会养老金数据，研究了自90年代以来非缴费型社会养老金在发展中国家的发展趋势、兴起原因和减贫效果，并结合发展中国家实施社会养老金的经验，为我国城乡居民养老保险制度未来改革和完善提出了建议。

【关键词】社会养老金；非缴费型养老金；发展中国家；减贫

养老金制度可以分为缴费型和非缴费型两种。非缴费型养老金也称为“社会养老金”，指政府为老年人提供的现金转移支付制度，由国家财政负担，无需个人缴费，领取资格只与公民或居民身份、年龄、贫困情况等因素相关，一般不要求领取者退出劳动力市场。“社会”一词主要表明与缴费型养老金的区别，强调其再分配和解决贫困问题的定位。

非缴费型社会养老金和缴费型养老金的历史几乎同样悠久，但在过去的一个多世纪里，多数国家以发展缴费型养老金制度为主，公众对社会养老金的关注和了解较少。根据国际组织对养老金制度体系的不同划分方法，非缴费型养老金制度属于世界银行的1994年三支柱体系的一支柱、2005年五支柱体系的零支柱和OECD的第一层养老金。通常而言，缴费型和非缴费型养老金制度有不同定位，非缴费型养老金主要是为了预防老年贫困，而缴费型养老金则以平滑消费为主要目标。与缴费型养老金相比，非缴费型养老金在扩大覆盖面和帮助弱势群体预防老年贫困方面有更好的效果，这种效果在发展中国家表现得尤为明显。非缴费型养老金在发达国家普遍存在，但在发展中国家一直发展较为缓慢。自90年代以来，一大批发展中国家建立起了非缴费型社会养老金，这成为近三十年来国际上养老金制度的最重要发展趋势之一，在一定程度上改变了养老金制度的发展路径。

我国于2009年建立了新型农村社会养老保险制度（以下简称新农保），之后逐渐发展成为城乡居民养老保险制度。了解社会养老金在发展中国家兴起的原因、实施效果和经验教训，对我今后进一步改革和完善城乡居民养老保险制度具有重要借鉴意义。

一、社会养老金在国际上的发展概况

（一）社会养老金历史悠久，但与缴费型养老金制度相比发展缓慢。 1890年，在德国建立俾斯麦模式的养老保险制度一年后，冰岛建立了世界上第一个非缴费型养老金制度。此后，丹麦（1891）、新西兰（1898）、澳大利亚（1909）、英国（1909）、瑞典（1913）、加拿大（1927）、南非（1927）、美国（1935）、芬兰（1937）等国家也纷纷建立起社会救助性质的养老金制度。这些早期的非缴费型养老金基本都是在严格家计调查的基础上进行发放的，在理念上是济贫法的延续，在制度上是社会救助的延伸。

30年代末之前，非缴费型社会养老金和缴费型养老保险在国际上的发展速度大致相当。自40年代开始，社会保险逐渐成为国际上最普遍的养老金制度模式。1935年美国颁布了《社会保障法》并确立了以社会保险模式为主的社会保障制度，这对其它国家产生了意义深远的影响。国际劳工组织在推动社会保险方面发挥了更加重要的作用，它在二战后大力推动各国建立包括俾斯麦模式养老保险在内的社会保障制度。在国际劳工组织的推动下，建立了养老金制度的国家从40年代的40个增加到70年代末的164个。缴费型养老金成为国际上的主流养老金制度，在数量和影响力上都远远超过了非缴费型社会养老金。