No.167-20231231：基于就业结构视角的社保覆盖面分析-中国社会科学院社会保障实验室

摘要：自20世纪90年代以来我国社会保障制度建设取得巨大成就,已实现各类人群的制度全覆盖目标,但覆盖质量仍亟待提高,一个突出问题是私营部门参保不足和缴费水平较低。本文以城镇企业职工基本养老保险为例,从就业结构视角分析近30年来社保覆盖面的变化。基于2001—2019年养老保险省级面板数据的回归结果表明,各地社保缴费充足率与私营单位、个体就业人员规模负相关;来自企业层面的微观数据实证分析进一步验证民营企业缴费水平较低的现实。在新形势下,私营企业、灵活就业和个体人员成为参保扩面的重点群体,社保制度改革应主动适应新业态要求,实现各类人群的全覆盖和参保质量的有效提升。

关键词：就业结构；社会保险；参保覆盖面

一、引言及文献综述

我国社会保障制度建立于20世纪90年代,伴随着市场经济体制下就业形势的快速变化,社保覆盖面不断扩大,各类就业群体和城乡居民都被纳入保障范围。从覆盖面上分析,过去30年内社保体系建设取得的成就无疑是举世瞩目的。以养老保险为例,截至2021年末,基本养老保险覆盖人群已达到10.28亿人口,其中城镇职工为4.8亿,城乡居民为5.48亿,已接近实现全体人口覆盖的目标。但是,当前国情下社保体系发展不充分、不平衡的基本矛盾依然存在,突出表现为社保覆盖质量不高的问题。何文炯(2019)从社会保障基本权益公平性、制度可持续性和运行效率三个方面揭示了社保覆盖质量的欠缺,认为社会保障应实现从快速扩展到高质量发展的任务转型。邓大松(2020)认为,高质量的全覆盖,不仅是实现精准的“人员全覆盖”,还要通过改革社会保障制度,提升人们参保的主动性和积极性,避免“退保”。

进一步分析社保覆盖质量的问题,可以发现其与就业结构因素紧密联系在一起。我国社保制度建设起步具有浓厚的国有企业改革“附属”色彩,缴费率和待遇水平偏高;在此后的扩面过程中,私营企业和非正规就业群体被逐步纳入,但制度的“非适应性”也开始显现,表现为私营部门参保积极性不足、缴费水平低和逃费等方面。首先,私营部门参保率不足,尤其是中小企业、灵活就业群体和流动人口(以农民工为主体)。秦立建等(2015)利用国家卫计委2010年数据研究了城市外来流动人口的社会保险覆盖率及其影响因素,发现企业所有制性质显著影响流动人口社会保险的覆盖率,相对于国有企业,个体工商企业和私营企业的参保概率较低。韩俊强(2017)利用order probit模型研究了影响武汉市农民工参加城镇职工基本养老保险的因素,发现相对于在私营企业上班的农民工而言,在政府机关、国有企业、集体企业、外资、合资企业上班的农民工更可能参加城镇职工基本养老保险。其次,社保实际缴费水平低。根据51社保发布的《社保白皮书》调查结果,2021年社保缴费基数完全合规企业的比例仅为29.9％,该数字2020年为31％,2019年为25.11％。可见,企业社保缴费基数存在较为突出的“失范”现象。郑秉文(2019)研究指出,“虽然我国社会保险的名义费率过高,但实际费率却很低。绝大部分企业尤其是民营企业并未合规缴纳社会保险费,养老保险实际费率相当于真实工资水平的15.8％左右。再者,不同行业部门,社保缴费水平存在较大差别。封进(2013)采用 2004—2007 年四个省份的制造业企业微观数据,研究参加城镇职工社会保险制度的内在激励,发现国有企业的实际缴费率和参保程度比其他企业高,而吸纳就业最多的私营企业较低。房连泉(2019)基于2005—2015年省城镇企业职工基本养老保险的面板数据对社保费负进行了实证分析,指出私营企业就业和劳动密集型产业就业占比越高, 社保征收率越低。

以上研究发现充分说明了从就业结构视角分析社保覆盖面的重要性。城镇职工社保制度为就业(收入)关联型制度,就业与社保之间是共享共建的关系,二者相互促进。一方面,就业是参保的前提条件,就业质量越高,保障性越强;另一方面,社保提供就业保护,防范个人风险。但从福利成本角度分析,二者关系也存在着矛盾性,经济学中税收的“拉弗曲线”原理同样适用于社保制度,即过高的缴费负担可能限制就业水平。近年来,在“减税降费”的供给侧改革背景下,关于社保降费与就业效应的研究明显增多,大多数观点认为我国社保费负过高,降费有利于降低企业成本,增加劳动雇佣。在新冠疫情影响下,就业问题更加突出,我国实施了大规模的社保缓免减等政策,同时扩大支出范围,为保就业、稳就业作出贡献。

十四五规划提出实现社保高质量可持续发展的战略目标,弥补社保覆盖面缺口,提升覆盖面质量是改革的重要任务之一。基于就业结构展开实证研究,对于发现当前社保覆盖存在的问题,提出改革的政策建议具有重要意义。本文以城镇企业职工养老保险制度为研究对象,考察过去30年内该制度内不同类型城镇就业群体企业职工的覆盖面和缴费水平。相比以往研究,本文拟做出的边际贡献在于:一是利用宏观就业数据和社保参保结构数据,估算各类就业群体的参保覆盖率。这在既往研究中是较少见的,主要原因在于分就业群体的参保数据不可获。本文以历年《中国养老金发展报告》和《中国养老金精算报告2019—2050》数据为基础,将企业职工养老保险参保人群分为国有及集体企业、外资企业、私营企业和个体身份参保者四大类,与对应类别的城镇就业人员数量进行对比,从而测算各类群体的覆盖率。二是利用2001—2019年分地区养老保险参保数据,对社保实际缴费水平与就业结构之间的关系进行实证分析,说明私营部门缴费水平不足的问题,并在企业微观层面上进行验证。通过这些研究发现,可以从参保人群结构的视角进一步证实私营部门社保参与率不足的问题,丰富已有的研究成果。