No.181-20241024：新西兰第三支柱养老金：四重机制助力提高参与-中国社会科学院社会保障实验室

摘要：经过十多年发展，新西兰的个人养老金制度KiwiSaver已覆盖超过95%的劳动年龄人口。其制度有四重机制：一是采取自动加入机制，即准强制参与；二是雇主匹配缴费，即将第二、三支柱养老金功能整合；三是账户管理灵活，在购买首套住房、移居海外或重大经济困难等情况下，可以提前提取；四是“ETE+政府补贴”机制，即仅在投资运营环节征税，且政府补贴直接到账户。这些机制确保新西兰维持较高的个人养老金参与率。该制度存在两个主要问题，即投资收益波动大，管理费用偏高，不过并未对制度参与率造成显著影响。

关键词：新西兰；个人养老金；KiwiSaver制度；自动加入；运行状况

根据联合国发布的《世界人口展望2022》，新西兰在1950年之前进入老龄化社会，2013年进入深度老龄化社会。2022年，新西兰人均GDP约4.7万美元，65岁及以上人口占总人口16.3%，在高收入国家中，人口老龄化程度居中。

新西兰的养老金体系是“两条腿走路”（石蕾、何璇，2010），包括零支柱的国家超级年金和第三支柱的DC型补充养老金KiwiSaver计划。KiwiSaver的引入增加了新西兰的国民储蓄并增强国民的安全感（赵秀斋，2023），而且，具有制度弹性大、税收优惠和可投资产品种类丰富的优势（李丽丽，2022）。截至2022年，新西兰的“第三支柱覆盖率”达到98%，大大高于美国的19.8%和加拿大的67%（郑秉文，2022）。本文分析KiwiSaver制度取得成功的主要因素，并揭示其面临的主要问题。研究发现：引入自动加入机制是KiwiSaver参与率的关键制度性安排，独特的ETE税优模式、雇主匹配缴费和政府补贴相结合激励手段、账户灵活支取的管理方式，是促进提高参与率的重要因素；投资收益波动较大和管理费用偏高是潜在的问题，但未对制度参与率造成明显不良影响。

一、新西兰“两条腿走路”养老金体系的形成与发展

（一）作为“第一条腿”的超级年金制度

新西兰是世界上较早建立养老金制度的国家之一。1898年，政府通过立法确立了全国性的养老金制度，实行税收融资、统一标准、非缴费型的养老金。受益对象为65岁以上的、非亚裔的、经过经济情况调查的、“品质良好”的老年人，为他们提供小额养老金。受经济大萧条影响，新西兰对养老金制度进行了改革。1938年，工党政府通过了《社会保障法》，引入了2个税收融资的、统一标准的养老金项目：基于收入调查的60岁（或65岁）及以上的老年人补贴；需纳税的65岁及以上的老年人国家养老金（两者不能同时享受）。

1977年，新西兰政府推出了一项更为慷慨的养老金计划“国家养老金”（National Superannuation），取消了原有的收入调查，为所有60岁以上的老年人提供相当于80%平均工资的养老金，该制度成为完全普惠的非缴费型养老金制度。1988-1990年间，政府统一税收水平，并取消了一切储蓄的税收优惠，不过并未调整现有的体制设置。税收优惠的取消意在促进更好的资源配置，也具有很重要的公平效应。1991年，政府计划将国家养老金变成有高度针对性的福利补贴。但由于群众强烈反对未能实施，不过领取年龄提高到65岁。1993年，国家养老金更名为新西兰超级年金（New Zealand Superannuation，简称NZ Super）。

新西兰超级年金是由政府提供的、非缴费型、统一标准的国家养老金，属于零支柱。作为一种基本福利，由政府提供给所有年满65岁的新西兰公民和常住居民。融资方式是政府收入的现收现付制，大部分来自累进所得税（边际税率为15%-39%）和营业税（税率为12.5%）。83%的新西兰超级年金领取者拥有房产，租房的养老金领取者还可申请经济状况调查的住房补贴。

在建立养老金制度后的一百多年时间，新西兰一直以单一的非缴费型制度作为养老保障支柱。进入21世纪后，新西兰老年人口持续增加，尤其是65岁及以上的老年人口占比不断上升。在20世纪的最后十年，新西兰65岁及以上人口占比仅从11.2%增加到11.7%，而到了21世纪的最初十年，这一数据从11.8%增加到13.0% ，即人口老龄化速度翻了一倍多。由于超级年金制度过于单一，且面临人口老龄化和投资风险，再加上出于降低非缴费型养老金制度财务压力的考虑，政府不得不考虑引入缴费型制度。