No.187-20241106：养老保险统筹制度的历史演进、政策逻辑与改革-中国社会科学院社会保障实验室

摘要：自上世纪90年代基本养老保险制度建立以来，统筹制度一直是改革的核心问题之一。本文以资金统收统支为界定标准，考察养老保险统筹制度的变迁及其动力机制，指出统筹制度运行的核心逻辑在于解决激励约束问题。围绕这一主线，未来改革应在优化养老保险制度设计，建立全国统一信息网络、明确央地事权关系以及完善激励合约等方面入手，最终实现全国统收统支的制度目标。

关键词：养老保险；统筹制度；政策逻辑；改革路径

一、引言

不同于国际上通行“大一统”的全国统筹模式，中国养老保险制度起步始于地方试点，在过去30年内统筹层级经历了一个缓慢提升的过程，由上世纪90年代的县市级水平逐步提高至目前的省级统收统支，正向“十四五”期间的全国统筹制度目标迈进。养老保险全国统筹难题的实质在于信息非对称条件下的委托代理问题，即中央和地方各级政府之间的激励相容问题，已有不少学者对此展开分析。郑功成指出，养老保险制度的根本缺陷是地区分割统筹，导致日趋固化的区域利益失衡格局，根本出路在于将地方“承包制”回归到国家统一制度。十四五乃至更长时期，健全完善统筹制度仍是一项迫切而又重大的改革任务。如何从过去30年的制度变迁中，总结统筹政策的运行逻辑及其执行效果，对于指导未来制度建设具有重要意义。

在现实中，各地养老保险统筹层次的提升进度不一，政策落地“五花八门”。这是因为统筹层次的提高是一个互动过程，在国家强制性框架下，地方政府在执行上表现出很大弹性和模糊性，反映了地方在平衡社保基金收支状况、经济压力和财政能力等约束条件之后的“理性”选择。从经济学角度解释，养老保险全国统筹难题的实质在于信息非对称条件下的委托代理问题，即中央和地方各级政府之间的激励相容问题，已有不少学者对此展开分析。邓悦和汪佳龙基于博弈论的分析视角，研究了城镇职工基础养老金全国统筹过程中的央地关系。鲁全对全国统筹背景下基本养老保险管理体制中的央地责任划分机制进行了研究。对于如何破解统筹难题，房连泉指出最优方案在于进行养老保险结构性改革，从制度根源上解决深层次矛盾。本文将收集全国31个省份企业职工养老保险统筹政策的历史资料，对历史上各省养老保险统筹层级的变迁以及制定的政策内容加以详细梳理，总结共性特点，重点分析基金预算、财政补助、兜底支付责任和绩效考核办法等方面的激励约束措施，在以往文献中类似分析是较少见到的。

2022年3月，国家宣布自当年1月开始实施养老保险全国统筹，但对其具体定位和实现路径并未给出明确的预期。实际上，目前的统筹制度仍为过渡性质的中央调剂制度，是省级统筹的“升级版”。大多数学者认为养老保险全国统筹的理想目标仍然是实现全国统收统支，但这将是一个渐进式的动态过程。至今全国统筹制度已实施已有近两年的时间，但对于未来的改革路径的研究探讨并不多见。何文炯和杨一心认为应以推进全国统筹为契机，深化职工基本养老保险制度改革。褚福灵认为，基本养老保险全国统筹是“基金统筹、制度统一、管理健全、技术规范”四位一体的系统工程，应协同推进全国统筹改革。郭金龙认为，应尽快完善顶层设计，建立中央和地方激励相容的政策体系，提高养老基金保值增值能力，以确保全国统筹制度有序推进。基于对既往经验的分析，本文认为激励约束机制始终是建立统筹制度需要应对的核心问题。沿着这一主线，本文将提出未来全国统筹制度改革的路径方向和政策措施。以下论述分为四部分：第二部分回顾全国各省养老保险统筹制度的变迁历史；第三部分分析统筹政策的具体内容和实施逻辑；第四部分分析当前全国统筹制度实施面临的问题，提出未来全国统筹制度的改革路径和重点措施.....