这期刊发的《工作论文》是由马禄伟、郑秉文和张硕联合撰写的《国资划转充实社保基金后的运营管理风险与对策》，如引用，需征得本实验室（世界社保研究中心）或作者本人的同意——编者。
国资划转充实社保基金后的运营管理风险与对策
马禄伟
华东政法大学经济法学院
郑秉文
摘 要:划转国有资本充实社保基金是提升社保制度可持续性的一项重要举措。截至2023年，中央层面已划转国资1.68万亿元以充实社保基金，在全国层面这项工作已基本完成。2024年国家出台《划转充实社保基金国有股权及现金收益运作管理暂行办法》，指出下一阶段工作的关键问题包括，全国社会保障基金理事会如何管理好划转的国有资本、保障划转后国有资本的利益归属、构建划转后国有资本的监管、运营以及治理体系，对划转股权的国有企业和承接股权的全国社保基金理事会进行有效约束和激励等。为此，应在构建完善的社保基金投资运营法律体系，打造股权管理、资产管理和资本运营三个环节的完整链条的基础上，明确划转充实后国有资本运营的监管机构设置，创设划转充实后多部门协同监管与异议补偿机制。同时，还应优化理事会的责任承担机制，确保划转充实后的国有资本运营合乎规范，以期实现国有资本和社保基金的可持续发展。
关键词: 国有资本 全国社保基金理事会 运营管理风险
2024年，财政部、人社部、国资委3部门联合印发《划转充实社保基金国有股权及现金收益运作管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），从运作原则、投资范围、运作管理、监督管理等方面，对划转充实社保基金后的国有股权和现金收益做出规范。国资划转充实社保基金的目标是弥补企业职工基本养老保险基金缺口，保障我国“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的养老保险体系建设，为社保基金长期资金来源提供政策支持，拓宽社保基金的融资渠道（许诺，2020）。总体观之，自2001年以来我国国资划转充实社保基金已历经三次政策调整，自2001年以来，分别围绕减持国有股充实社保基金，转持国有股充实社保基金，划转国有资本充实社保基金而展开，这不仅为城镇职工基本养老保险制度的改革提供了大体方向，而且也在一定程度上清晰了改革路径，具体包括国有资本划转比例的提升、基础参数的调整、覆盖人口结构的变化、基金来源的构成以及基金的运营管理等内容（郭秀云和陈奕男，2022）。
但同时应当看到，划转充实社保基金作为国有企业间接共享红利的实践探索，其在运行过程中将涉及财政部、人社部、国资委、证监会、理事会等多方主体。此外，划转充实后的国有资本运营管理也存在着权责交叠、利益冲突、监管缺位等潜在风险。目前，关于划转充实后国有资本如何保值增值的研究较少，鲜有文章提出可实践、可操作的管理机构设置方案和运营机制设想。围绕国有资本投资运营、监督管理、收益分配、风险控制等治理机制和治理体系等内容有待深入研究（陈秋星和陈少晖，2023）。在此意义上，考虑到国资划转规模与未来养老金实际需求存在较大差距，加强国资划转充实社保基金后的运营管理机制建设，明确运营管理风险及相应的对策具有重要现实意义。
一、国资划转充实后的运营管理政策与挑战
（一）国资划转充实社保基金的相关运营管理政策
国有资本划转充实社保基金是一项分配国有资本收益的新方案。2007年，财政部会同国资委发布《中央企业国有资本收益收取管理办法》，开启了央企向政府分红的新局面。同年，国务院颁布《关于试行国有资本经营预算的意见》，安排了国有资本经营预算的支出，意见要求根据企业的不同性质，上缴不同比例的国有资本收益（李昌庚，2021）。2015年，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，在成立国务院国有企业改革领导小组的基础上，下设或授权专门负责国企改革的主管机构，从而减少部门之间的相互推诿、扯皮、利益冲突等问题。2019年，国务院颁布《改革国有资本授权经营体制方案》，进一步深化了国有资本授权经营体制改革。2024年，财政部会同人社部、国资委发布《暂行办法》，明确理事会负责中央层面国有股权及现金收益运作管理。
国有股权的运作应当符合现行国有资本管理体制，严格遵循《实施方案》、《企业国有资产交易监督管理办法》、《上市公司国有股权监督管理办法》、《金融企业国有资产转让管理办法》等规定，中央层面国有股权的转让须经履行出资人职责的机构同意。财政部会同人社部根据现金收益投资运营情况及运作管理需要，适时报请国务院对投资范围和投资比例进行调整。每年6月底，理事会向财政部、人社部报告上一年度国有股权及现金收益运作情况。《暂行办法》在第19至22条首次规定了国有股权及现金收益的监督管理和法律责任。
其一，财政部、人社部依法对承接主体、托管机构、投资管理机构的国有股权及现金收益运作管理情况实施监管，对承接主体发生违反《暂行办法》规定的行为予以纠正。
其二，国有资本和金融监管部门按照各自职责，依法分别对承接主体、托管机构、投资管理机构，就其国有股权运作管理及现金收益投资运营活动实施监管。若发现托管机构、投资管理机构存在违反法律制度及《暂行办法》规定的相关行为，可责令理事会暂停或者终止其托管、投资管理职责。
其三，《暂行办法》规定承接主体开展国有股权及现金收益运作管理应当严格遵守相关法律法规，严禁从事内幕交易、利用未公开信息交易、操纵市场等违法行为，严禁通过关联交易等行为损害国有股权及现金收益和他人利益、获取不正当利益；不得将国有股权及现金收益挪作他用、质押和对外担保；任何组织和个人不得贪污、侵占、挪用国有股权及现金收益。
其四，承接主体及其工作人员存在上述违法行为的，依法追究其责任。财政部、人社部及其工作人员在国有股权及现金收益运作管理监管工作中存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法行为的，依法追究其责任。
（二）国资划转充实后面临的问题与挑战
国有资本运营管理主要围绕国有资本的结构调整和有序进退而进行，其目标在于实现国有资本的保值增值。党中央、国务院高度重视国有资本运营问题，根本的出发点是实现国有资本自身良性的可持续发展。2013年至今，国资改革的重点由管企业为主的模式变更为管资本为主的模式。国有资本划转至社保基金，一方面旨在充分体现了社会主义公有制的公平公正性，以求在一定程度上弥合此前养老制度改革中因改制而出现的缺口，同时也力求兼顾养老保险制度的代际公平。另一方面，则旨在倒逼国有企业在微观层面进一步发展混合所有制改革，助推国有资产的“资本化”,加快建立现代化企业制度的进程（范保群，2015）。但应当看到，虽然《暂行办法》规定了国资划转充实后的运营管理框架，但在国有资本监管、投资管理以及治理体系等诸多关键环节上仍有待进一步解释，并在此基础上明确相关的政策法律体系.......