这期刊发的《工作论文》是由陈功、郑秉文联合撰写的《美国住房反向抵押贷款市场的政策支持体系探究》，如引用，需征得本实验室（世界社保研究中心）或作者本人的同意——编者。

美国住房反向抵押贷款市场的政策支持体系探究

陈功

江南大学马克思主义学院副教授

郑秉文

中国社科院世界社保研究中心主任

摘要：作为一肩负养老保障功能的新型金融产品，住房反向抵押贷款在给各参与方带来较好经济社会效用的同时，也存在不少需要应对的客观风险，由此在推进市场发展的过程中，政府可以并且应当发挥重要作用。本文以美国联邦政府在住房反向抵押贷款市场发展过程中的角色定位为分析视角，探讨联邦政府在政策支持与法律规范、政府监管、信息咨询和风险担保四大领域的政府支持政策。首先，简要介绍了政府提供的财税支持、利率保护、贷款额度、服务费用、税收减免等政策支持与法律法规的基本情况。其次，以消费者保护为视角，对政府监管结构进行了一定探讨。第三，以房产净值转换抵押贷款（HECM）所涉及的强制咨询制度为参考，简要描述了咨询程序的多方面内容。第四，单独列出担保政策这一美国市场发展中的关键一招，通过分析担保政策的类型，进一步阐述了美国市场上的HECM担保机制和二级市场。

关键词：住房反向抵押贷款；政策支持和法律法规；政府监管；咨询体系；担保机制；美国  

当今社会，不少国家和地区的政府政策制定者均面临着需要应对老龄化社会、低利息的金融环境和政府无法提供足够养老金等综合难题，为此需要结合各自情况探寻合理对策，其中住房反向抵押贷款成为众多应对方式中受到积极关注的一种新思路。作为“房产富人、现金穷人”老年人居家养老的一种可行方法，肩负部分社会保障功能的住房反向抵押贷款在本质上可视为一种房产价值转换金融工具，主要目的在于通过将房产与养老进行紧密结合，保持老年房主在其长居房产中继续居家生活的基础上，可将房产这一资产作为其收入的补充来源，在增强老年人个人选择和财务独立性，降低老年人群体贫困率，减少老年人对公共资金的依赖，促进社会经济发展等众多方面，均可以起到较好的推动促进作用。但另一方面，复杂的产品结构也使其在运行中存不少需客观风险，例如借款人有着贷款资金管理不善风险以及产品复杂性引起的相关风险等；社会层面有着产品运行中老年人特殊群体合法利益受损带来的社会治理问题，或提供担保后的公告财政资源耗损风险；此外贷款人则面临着更多难题，例如长寿风险、利率风险、房产价格波动风险、逆向选择和道德风险、政策法律风险、流动性风险等诸多风险都需要谨慎合理应对。为规范引导相关参与方的市场行为，合理控制与之关联的各类风险，保障业务参与各方的合法合理利益，推动产品的正常运行和市场的良好发展，在客观上需要政府在角色定位和功能发挥方面能够呈现出应有的作用。

纵观各国和地区的发展实践，当前美国住房反向抵押贷款市场是全球体系最成熟、规模最庞大的市场，也是各国最为关注的研究对象。自1961年美国市场发端于私人市场实践以来，根据联邦政府参与市场程度、重要事件、市场发展状况等因素的影响，可将此后美国市场发展历程大致划分为五个主要阶段，分别为市场自发下的实验探索阶段（1961-1981年）、联邦政府初步介入下的市场培育阶段（1982-1989年）、联邦政府推动下的小步发展阶段（1990-1999年）、联邦政府主导下的快速发展阶段（2000-2007年）和金融危机后的深度调整阶段（2008-至今）。虽然市场从金融危机后开始呈现总体向下调整趋势，但市场运行机制不断成熟，发展稳定性持续巩固，占市场绝大多数份额的房产净值转换抵押贷款（Home Equity Conversion Mortgage, HECM）年均新增发行量也维持在数3-6万份的相对较高水平区间，可见市场在总体趋势上仍然保持着较好的持续发展态势。自金融危机以来，HECM计划更多强调项目持续性和财务稳健性，在婴儿潮老年人群体陆续退休和宏观经济长期疲软等因素影响下，预期未来以HECM为主导的美国市场或将持续保持近年来的发展规模，私人产品等多样化产品则可能获得更进一步发展。  

大体来看，在1961-1981年时期，联邦政府基本上处于一种旁观者观察角色，此后虽然在1982-1989年期间有所介入，不过仍然集中在铺垫建设支持市场发展的基础性条件。1989年，联邦政府直接参与市场发展，在该年推出由联邦住房管理局（Federal Housing Administration, FHA）为借贷双方提供双向担保支持的HECM，这一支持力度极大的担保政策由此成为促成美国市场逐步走上正轨和成熟的直接推动力量。此后与市场发展密切相关的各类政府支持政策持续完善，美国市场也在总体向前发展过程中不断走向成熟。由此可见，美国政府力量的参与和支持在推动市场从混乱到正轨、从正轨到成熟的发展过程中发挥着重要作用，而这种作用主要表现在政府功能发挥紧贴市场发展现实需要，具体聚焦于政策与法律法规制定、市场监管、信息咨询和额外风险担保四个方面的角色定位。由此，本文将以美国联邦政府在其住房反向抵押贷款市场发展过程中的角色定位为分析视角，进一步探讨美国政府及相关部门在推动市场不断发展过程中所给予的主要政策支持，以期能够把握政府及相关部门主导的政策支持对推动美国市场发展发挥的客观作用。

一、美国住房反向抵押贷款市场的政策与法律法规支持

（一）政府出台支持政策与法律法规的必要性

住房反向抵押贷款是一款具有社会养老保障功能的新型金融产品，其可为老年房主、贷款人和整体社会带来众多助益，其中社会功效大体表现为三个主要方面。一是可以盘活“房产富人，现金穷人”等老年房主住房固定资产蕴含的巨大价值，帮助老年房主获得紧急流动资金来源，改善生活质量，缓解长期护理费用负担，在减轻或化解后顾之忧之后，能够推动购买房产这一单纯消费行为转变为投资和储蓄行为，有助于刺激相关领域消费需求，推动国民经济形成新的经济增长点，进而在社会资源合理配置的基础上，有助于实现增加就业机会、增加财政税收等政府施政目标。二是通过提前将房产净值转变为流动资金用以改善生活，有助于改善老年人群体的贫困率问题，减轻社保体系资金的支出压力，同时“房产富人，现金穷人”特定老年人群体生活状况的改善，在客观上可以起到完善社会伦理、维护社会稳定的现实效用。三是通过将老年人固定资产房产进行社会性资源重组，可以增强老年房主经济独立性，由此能减轻子女赡养负担，但由于会消耗房产净值，因而也会相应减少子女所能继承的房产遗产价值，这将在一定程度上降低家庭代际依赖性，或能激发年轻一代的独立自主精神和努力工作动力，有助于社会形成一种适度强调个人价值实现的综合理性化养老理念。

另一方面，虽然住房反向抵押贷款具有较强正向社会效应，也能给借贷双方带来不少好处，但产品的整体运行在客观上依然面临着众多风险，特别是贷款人在业务开展过程中承担着诸多不确定性风险。由此，产品的正常运行与持续发展不仅需要依靠市场力量进行驱动，同时也需要政府能够出台相应的支持政策和法律法规给予助力。例如可为贷款项目提供税收优惠和政策支持，规范贷款人与中介机构准入制度等，不断建立和完善各类促进产品运行的相关政策和法律法规，通过一定的政策资源投入保障市场持续健康发展，促使产品在运行过程中发挥其应有的正向社会经济效用.....