No.200-20250214：养老金三支柱理论嬗变与第三支柱模式选择-中国社会科学院社会保障实验室

摘要：针对第三支柱个人税收递延型商业养老保险试点效果远不尽如人意的现状，本文在对养老金三支柱理论和政策史进行溯源与回顾的基础上，着重考察三支柱理论的嬗变过程以及不同国际组织对第三支柱功能定位的争议，并对世界各国第三支柱的发展现状进行鸟瞰。通过对典型案例国家第三支柱最佳实践的分析，笔者提出第三支柱“附加模式”和“可替代模式”两种模式选择、由此存在“金字塔型”和“哑铃型”三支柱结构的命题。本文认为，人口老龄化将导致中国第一支柱养老金替代率面临趋势性下降压力，灵活就业人员规模庞大将导致二元劳动力市场特征日益突出，储蓄率在世界各国名列前茅且中等收入群体不断扩大。面对这三个基本国情，第二支柱养老金远不如第三支柱更有优势，且第三支柱选择“可替代模式”是必要的、急迫的、可行的，重要的是，只有这个选择才能实现第三支柱的“自救”。

关键词：第三支柱个人养老金三支柱理论多层次多支柱商业养老保险养老保险改革

一、引子

众所周知，2018年5月1日启动为期1年的个人税收递延型商业养老保险试点，至今试点仍未宣布结束。在试点之初，因保险公司曾做各种准备，到2019年6月时，参保人数达到4.52万人。但在两年半后的2021年底，参保人数仅上升至5万多，保费收入6亿多元。其中，在现有的参保人数中，有相当部分是保险公司内部职工，有些公司的“自保件”高达69%。这样的参保人结构和增长态势足以显示，个人税收递延型商业养老保险（下简称“税延型商业养老保险”）基本处于停滞状态。正如已有的分析所指出的那样，税延型商业养老保险遭遇瓶颈是多重因素的结果，例如，税延比例较低导致激励性不足、个税抵扣手续繁琐致使可及性很差、销售费用低于普通商业保险产品使保险公司积极性不高、领取时个税缴纳比例较高导致参保意愿低下、恰逢个税免征额提高导致纳税人数量骤减等等。

税延型商业养老保险是中国养老保险体系中第三支柱的一个组成部分。如果从“第三支柱”这个角度审视此次试点不及预期的原因，我们就会发现，税延型商业养老保险不仅是一款普通的带有税优支持的保险产品，而是纳入到中国多层次多支柱养老保险体系中一个重要支柱，应该从普通保险产品的思维定式中跳出来，对这项制度建设首先要进行功能定位，厘清第三支柱与第一、第二支柱的关系。党的十九届四中全会指出要把加强普惠性、基础性、兜底性民生制度建设作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，中央财经委员会第十次会议强调要把普惠性、基础性、兜底性民生建设纳入人人享有合理分配格局和促进共同富裕的公共政策体系。在过去的一年里，中央多次指出要“规范发展第三支柱”。对第三支柱养老金进行功能定位，这是摆在决策者面前一个不可回避的问题。

从推进国家治理体系和治理能力现代化、促进共同富裕的高度来看待第三支柱，其功能定位一目了然：中国养老保险三个支柱覆盖人数如果一个比一个少，第三支柱处于金字塔的塔尖，成为很小一部分人的“富人俱乐部”，这显然既不符合中央关于让改革发展成果更多更公平惠及全体人民的发展思想，也不符合中国的国情，更不符合第三支柱的属性要求。在养老金三支柱理论和政策的演进和嬗变历史中，我们可看到第三支柱的起源、发展过程，在这个过程中对第三支柱的功能定位充满争论，其焦点是：第三支柱是为少数人建立的制度，还是为多数人建立的制度。不同的功能定位、不同的理解和理念、不同的文化传统和具体国情，得出不同的结论，最终不同的第三支柱养老金制度走向不同的发展路径。

本文的学术贡献在于，较为深入地对三支柱养老金概念和政策史进行探源，对第三支柱功能定位的不同观点进行辨析，在此基础上对发达国家和转型国家的三支柱养老金体系特征做一鸟瞰，据此将其分为“金字塔型”与“哑铃型”两种类型，进而提出第三支柱的两种模式即“附加模式”和“可替代模式”，覆盖率低的为“附加模式”，其结果将导致“金字塔型”三支柱结构；相反，第三支柱覆盖率高的为“可替代模式”，所获得的是“哑铃型”三支柱结构。同时，案例国家第三支柱的最佳国际实践说明，中国应选择“哑铃型”三支柱结构和第三支柱“可替代模式”。

本文的主要发现是，与第一、第二支柱相比，第三支柱的属性是去中心化的、独立的、精算中性的和DC型的，因此，中国构建第三支柱可以并只能选择“可替代模式”，这是基于中国三个最大国情的基本判断：一是中国人口老龄化导致养老保险替代率下降，这将是一个长期趋势，只有这个模式才能体现第三支柱的价值，这是必要性；二是中国典型的二元劳动力市场条件下灵活就业群体十分庞大，尤其新就业形态发展迅速，构建可替代模式第三支柱具有急迫性；三是国民储蓄率位居世界前列，中等收入群体庞大，这说明第三支柱是有市场的，这是可行性。

总之，应在已有的“试错”基础上认真总结经验教训，先确立第三支柱的功能定位，这是下一步“规范发展第三支柱养老保险”的前提，只有这样，尽力而为和量力而行才有方向感，才能抓住第三支柱个人养老金的改革窗口期，避免再次错过发展机遇。至于“可替代模式”第三支柱的改革路径和制度设计，这是另文的话题，笔者将专门著述。

二、养老金三支柱理论的演进、形成及深远意义

（一）养老金三支柱理论对推动世界养老金改革的深远影响

1994年世界银行出版研究报告《防止老龄危机——保护老年人及促进增长的政策》，在对战后世界各国养老保险的发展特征进行归纳总结的基础上，提出养老金三支柱理论（doctrine）：第一支柱是政府管理的强制性DB型现收现付制公共养老金计划，在提供最低收入的基础上防止老年贫困的发生；第二支柱是由私人管理的强制性DC型职业养老金计划，这是由企业或个人建立的积累型储蓄账户，以减少对第一支柱的依赖；第三支柱由自愿性职业养老金或个人储蓄计划构成。围绕三支柱理论，世界银行提出一系列设计要素、核心目标和模式选项，由此形成一套较为完整的要素体系向客户国进行推介，供各国政府参考。

后来，世界银行于2005年2008年在其发布另外两个研究报告中将养老金三支柱扩展至五支柱理论，但对各国政府、国际组织和学术界产生巨大影响的仍是三支柱概念。虽然世界银行在其它重要的研究报告中也曾经使用“层次”（tier）的概念，甚至新西兰等一些国家对本国养老金体系结构的描述依然坚持使用“层次”，认为“层次”概念更符合本国国情，但总的来说，“支柱”或“三支柱”概念的使用、传播和普及已被国际广为接受并纷纷进入各国和国际组织的官方文件。“三支柱养老金”概念及其制度框架逐渐得到国际社会的广泛认可并流行于各种语言文字的出版物之中。为对1994年前后“三支柱养老金”在互联网上出现频次进行比较，笔者分三个时段即1960-1994年、1995-2005年、2006-2021年对该概念进行检索，其中英文在这三个时段出现的频次依次是71条、1310条、9750条；德文出现的频次分别为77条、517条、2280条；西班牙文是1100条、4220条、15800条；法文是921条、958条、5100条。从四个语种出现的频次来看，1994年以前三支柱养老金概念较少有人使用，此后出现暴增，且呈越来越普及流行的趋势；从西文和法文的出现频次可看出，三支柱理念已传播至南美大陆和法语非洲.....