中国社会保障改革40年：经验总结与改革取向

郑秉文
中国社会科学院世界社保研究中心主任
Email：zhengbw@cass.org.cn

        【摘   要】在改革开放40周年之际，文章回顾了建立社会保障制度以来的艰难历程和取得的伟大成就，对社会保障改革的缘起与动因做了分析。文章认为，社会保障对经济社会发展做出的主要贡献是使企业组织成为真正的市场主体，使个人成为“自由劳动者”；社会保障成为市场经济运行的调节器和社会稳定的安全网。文章总结了中国社会保障40年来取得成功的历史经验与遗留的主要问题，作为一个悖论，认为他们均源自“多点试错”。文章对未来社会保障改革取向提出了4点看法，即社会保障高速度扩张亟待向高质量发展转型，社会保障明显存在的不平衡不充分问题应尽快解决，社会保障顶层设计在供给侧结构性改革中举足轻重，社会保障改革坚持“精算平衡原则”意义深远。
        【关 键 词】改革开放40周年 多点试错 社会保障改革 养老金改革

        今年是改革开放40周年。40年来，在没有任何前人经验可资借鉴的条件下中国改革开放取得了举世公认的伟大成就。同样，40年来，中国社会保障也取得了巨大成就，并未社会发展做出了贡献。总结社会保障40年的经验教训，分析存在的问题，将有利于确定未来改革的方向。

一、社会保障40年的成就：艰难历程与辉煌成就

      中国的改革开放和社会保障相伴相随，双双取得了成就，也经历了大致相同的发展阶段。改革开放遵循的多点试错的方法论同样运用于社会保障改革，在取得成功的同时，也许留下了同样性质的问题。社会保障取得的成就见仁见智，总结的角度不同，理解也就不同，本文试图仅从制度规模和制度结构这两个维度进行分析。
      （一）改革开放与社会保障相生相伴
      40年前，在国有企业改革的触发下，建立社会保障制度提到议事日程。40年来，社会保障克服了难以想象的困难，不断发展壮大自己，在4个不同发展阶段展示出4个不同特征。
      1. 社会保障改革的缘起与动因
      从20世纪80年代中期地方试点开始算起，社会保障制度的改革与建立大约已有近40年的历史。养老保险制度起源于1984年沿海发达地区推进合同工基本养老保险和固定工退休费用社会统筹，医疗保险制度的改革源自1984年卫生部和财政部联合提出对传统公费医疗制度进行改革，失业保险制度的建立发端于1986年实施的国营职业职工“待业保险”规定，生育保险制度的雏形来自1988年国务院颁布的女职工劳动保护规定 。如果从90年代末各项社会保障制度走向全国统一开始算起，现代社会保障制度的正式建立大约只有20年的历史。例如，1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》标志着全国统一的统账结合城镇企业职工基本养老保险制度正式建立；同年，国务院颁布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》；1998年国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》意味着统账结合的城镇企业职工基本医疗保险制度在中国正式确立；1999年国务院颁布《失业保险条例》正式在全国范围内实施失业保险制度；1996年原劳动部发布《企业职工工伤保险试行办法》，进而2003年国务院发布《工伤保险条例》确立了工伤保险制度；1994年原劳动部发布《企业职工生育保险试行办法》建立起生育保险制度。
      2. 社会保障4个阶段性特征
      社会保障制度的诞生与发展几乎与经济体制改革同步，具有这样四个阶段性特征：从推进国企改革的必然产物，到成为发展社会主义市场经济的必要条件，再到后来成为防范诸多社会风险、缓和社会矛盾和维护社会稳定的社会安全网，以及当前作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一个组成部分。对社会保障功能和作用的这4个定位描述，不仅可以鸟瞰经济体制改革不断深化与社会保障制度不断升级、相辅相成的互动关系，而且也看到其与社会保障40年来4个阶段性特征大致相吻合。
      第一个阶段的10年里，社会保障见证了国企改革的快速推进“催生”地方社会保险试点，社会保险的基层探索、模式比较与制度筛选成为这个初始阶段的主要特征；在第二个阶段的10年里，各项社会保障制度从地方试点开始走向制度统一和模式定型，正值国企改革攻坚战，经济结构调整导致就业结构调整，1997年亚洲金融危机为国内经济带来异常压力，中国政府面临自工业化以来最大规模的失业下岗潮，刚刚建立起来的社会保障制度不得不实施“两个确保”和“三条保障线” ；第三个阶段的十几年里，始终贯穿的一条主线是各项社会保险制度迅速扩张，不断整合。由于公平性受到质疑等外部原因，社会保险政策的主要精力集中在扩大覆盖面、提高待遇水平、解决双轨制等方面，制度的普及性和认知度在这个阶段得到空前提高；第四个阶段即党的十八届三中全会以来，一方面，社会保障全面深化改革，全局性的、结构性的主体框架和顶层设计已经搭建起来，“四梁八柱”已经建立起来，另一方面，社会保障积极参与供给侧结构性改革，逐渐提升为国家治理体系的组成部分和治理能力现代化的主要体现。
      （二）社会保障40年取得的主要成就
      40年来，中国现代社会保障制度从无到有，从地方试点到制度统一，从经办体系到综合立法，从融资端到支付端，从缴费型制度到非缴费型制度等都取得了长足发展和举世瞩目的成就。这里仅从“制度规模”和“制度结构”这两个维度来考察。
      1. 在制度规模上，从零起步建立起一个世界上最大的社会保障制度
社会保障的“制度规模”是一个重要维度，它体现的是这个制度在人民生活和国民经济中的分量。“制度规模”主要有覆盖人数、收支比例和储备规模3个重要指标：
      第一，覆盖面不断扩大，成为世界最大的社会保障制度。目前中国社会保险覆盖人数无论在单项制度上（如医疗保险或养老保险），还是在诸项社会保险覆盖面总和上，都是世界上规模最大的社会保险制度。《人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，城镇基本养老保险缴费人数从1997年的8 671万人增加到2017年底的29 268万人，退休领取养老金的人数从2533万人增加到11 026万人，他们分别提高了2.4倍和3.4倍；城乡居民养老保险覆盖人数从上世纪90年代末的几千万人提高到51 255万人；城镇职工基本医疗保险覆盖人数从1998年的509万人增加到2017年的30 323万人，提高了59倍；失业保险覆盖人数从1999年的9 852万人提高到2017年的18 784万人（包括农民工4 897万人），工伤保险从3 960万人提高到22 724万人（包括农民工7 807万人），生育保险从3 000万人提高到19 300万人。