No.052-20181123:长期护理保险资金筹集与待遇支付政策探讨—

【摘要】长期护理保险是应对人口老龄化，解决失能人员基本生活照料，健全社会保障体系的一项重要制度安排。2016年国家启动长期护理保险试点以来，15试点城市根据当地经济发展水平、医保基金结余等因素制定了长期护理保险实施方案。不同城市在长期护理保险资金筹集与待遇支付方面存在差异。由于资金筹集和待遇支付关系到长期护理保险的可持续性与公平性，因此受到学者和政策制定者的普遍关注。本文通过对15个试点城市长期护理保险资金筹集与待遇支付政策的梳理与比较，重点探讨了长期护理保险的筹资渠道、参保范围、筹资标准、支付条件以及支付水平等问题。并对长期护理保险实施过程中，参保范围是否覆盖居民、筹资来源是否独立筹资以及是否差别化补偿三个主要争议进行了讨论。最后，本文从明确长期护理保险定位、建立长效多元的筹资机制和水平适度的待遇支付机制三个方面提出相应的政策建议。

【关键词】长期护理保险；资金筹集；待遇支付

一、引言

长期护理保险（后文简称“长护险”）是为长期失能人员基本生活照料，以及与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障的社会保险制度。我国是世界上老年人口数量最多的国家。根据世界银行的数据，2016年我国65岁及以上人口达1.40亿，占全国人口的10.12%，全球每5个老年人中就有一个是中国老年人。随着老龄化进程的加快，高龄老年人口占总人口的比重也在逐年提升。根据联合国2015年发布的《世界人口展望》报告，2015年我国80岁以上高龄老年人口数为2200万，占人口总数的1.6%；而到2050年我国80岁以上高龄老年人口数将达到1.15亿，占人口总数的8.5%。一方面，随着老年人口、高龄老年人口占总人口比重的不断提升，以及人口预期寿命的提高，整个社会对养老、医疗以及基本生活照料的需求快速增长。另一方面，低出生率、低死亡率和低人口增长率的人口增长模式下，家庭规模的缩小，使得传统的家庭照料护理功能弱化，同时失能人员的社会支持系统还未正式建立，失能人员基本生活照料的有效供给不足。需求和供给的不平衡在失能人员照护问题中显得尤为突出，长护险的推出有助于缓解失能给家庭和个人造成的护理负担，提高失能人员的生存质量。

我国长护险制度的发展经历了从最初鼓励创新性探索，到明确制度建设的主体思路，再到全国性指导意见的颁布和地方实施方案出台的全过程。2006年，中共中央国务院发布了《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，在政府文件中首次提出探索建立长护险制度。2011年，国务院颁布了《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》，提出我国社会养老服务体系建设已经具备了坚实的社会基础。2014年，国务院颁布了《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（简称“国十条”），提出发展商业性长期护理保险。2015年，“十三五”规划提出建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系。《中华人民共和国老年人权益保障法（2015年修正）》为推进长期护理工作提供了法律层面的支持。2016年，人力资源社会保障部颁布了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（后文简称《指导意见》），在全国选择了15个城市开展长护险试点，并对试点城市长护险开展的目标、原则、主要任务和基本政策等进行了较为详细的论述。2017年国务院发布了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，将完善养老保险制度、健全医疗保险制度和探索长护险制度作为健全完善社会保障体系的首要内容。《指导意见》颁布后，15个国内试点城市陆续颁布、修订和完善了各自的长护险实施意见、方案和细则。虽然长护险的推出具有良好的政策基础，但由于各地经济发展水平、人口老龄化程度、养老服务供给、医保基金结余等存在差异，因此各试点城市在参保范围、资金筹集、支付条件以及待遇支付等方面没有形成统一的标准。

近年来，长护险受到越来越多国内学者的关注，现有研究主要集中在以下三个方面：一是介绍长护险开展的国外先进经验。张晏玮、孙健（2018）从制度设计、保费确定和税收优惠几个方面分析了美国的长护险制度。刘芳（2018）通过对德国长护险制度的研究发现，德国建立长护险的主要原因是原有的医疗保险和社会救助无法满足长期护理需求。马晶、袁文全（2018）从法律的角度研究了德国长期护理服务的质量监管问题。赵春江、孙金霞（2018）分析了日本长护险制度的改革变迁，所取得的成就以及面临的挑战。陈诚诚（2018）从经济发展程度、文化、福利水平等几个维度对比了瑞德日韩四国长护险制度。二是长护险的需求分析。曹信邦和陈强（2014）较早研究了我国长护险的需求，并提出应建立以政府为主体的强制性公共护理保险制度。丁志宏（2016）实证分析了我国城市老人对长护险的购买意愿，发现城市老人对长护险的购买意愿并不高，且长护险存在较高的逆向选择风险。赵娜和陈凯（2015）则从风险认知的角度分析了长护险的购买意愿。陈冬梅和袁艺豪（2015）、杜霞和周志凯（2016）分别研究了上海市和榆林市长护险的购买意愿。以上学者主要研究的是商业性长护险的需求情况。三是长护险制度设计的探讨。赵曼和韩丽（2015）通过梳理文献发现，长护险制度选择可以分为社会保险为主体、商业保险为补充模式，商业保险模式，以及过渡型长护险模式三种。刘建徽等（2017）提出要建立可持续发展的长护险制度。

综上所述，虽然有关长护险的研究成果在不断丰富，但以往文献大多集中在《指导意见》出台以前，近期研究成果中缺少针对资金筹集和待遇支付的相关研究，而资金筹集和待遇支付将对长护险的可持续性和公平性产生重大影响。因此本文通过对15个试点城市长护险资金筹集与待遇支付政策进行梳理和对比分析，从中找到政策实施的共性以及独特做法，为建立和完善符合我国国情的长护险制度提供决策参考。