No. 079-20190807:中央调剂金制度建设中各地上解资金规模研究-中国社会科学院社会保障实验室

摘要：建立中央调剂金制度是实现基础养老金全国统筹的重要过渡方案，而合理确定中央调剂金制度中各地上解资金规模是中央调剂金制度设计的关键关节。各地上解资金规模的确定需要考虑经济发展水平及工资水平、城镇职工基本养老保险制度赡养率、基金结余状况、保险费征缴率等方面的地区差异。运用多因素分析法分析这些因素，可以设计出测算上解资金规模的公式。这样，利用已有的数据不仅可以测算出各地上解资金规模，还可以对有关方案合理性方面进行验证。不过，方案的落实会遇到阻力，例如，经济发达地区缺乏积极性，经济发展落后地区可能会越来越依赖中央调剂金。要破解这些阻力，除了进一步统一全国各地的职工基本养老保险政策外，还需要将调解金的上解工作与调解金的拨付工作结合起来。

关键词：基础养老金；全国统筹；中央调剂金；上解资金

一、引言

自20世纪50年代建立劳动保险制度以来，我国职工基本养老保险制度的统筹层次先后经历了全国调剂的社会保险、企业统筹、县市与行业统筹、省级统筹等不同的发展阶段。其中有两个阶段存在有关资金上解的安排：一个是建国初期的养老保险全国调剂制度。它与目前将要实现的基础养老金全国统筹模式最为接近，不仅采用现收现付的财务制度，而且为促进资金及时足够上解制定了激励措施，对未按时足额上解资金制定了相应的惩罚措施。而另一个是前些年在统账结合的新制度下基本实现的省级统筹阶段。考虑到地区之间经济社会发展状况的显著差异，为了便于新制度的探索与迅速推广，统账结合的新制度一开始实行的是县市统筹。但是，早在1991年国务院发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》中就提出了要逐步过渡到省级统筹，国务院在1996年又提出了“‘九五’期间逐步实现省级统筹力争下世纪初向全国统筹迈进”的目标，这表明，职工基本养老保险制度在1998年全面改革之前已经确立了实现全国统筹的最终目标。全国统筹的实现是实现制度公平性、有效性与财务可持续发展的要求；是促进养老保险制度的健康与可持续性发展的要求；是党和政府坚定的奋斗目标的要求（郑功成，2008）。因此，提高统筹层次一直是中国政府在推进职工基本养老保险制度发展过程中所关注的重要议题之一，也为此出台了一系列的文件。然而，受地区经济发展水平不平衡、中央与地区政府间责任划分不清晰、地区之间历史债务存在差异、“条块分割”的管理体系等因素的影响，这项工作的推进速度一直比较缓慢。直至2009年底，人力资源和社会保障部才正式宣布我国31个省份和新疆生产建设兵团的职工基本养老保险都实现了省级统筹。实际上，只是少数省份大体上实现了全省统收统支，大部分省份只是建立了省级调剂金。各地省级调剂金上解的基数和比例大致可以被分为三种：第一种，以地区工资总额为基数，按照一定比例上解，该比例一般在0.5%一1.5%之间，例如，江苏省的规定是各市、县按企业职工缴费工资总额1%解缴至省级调剂金；第二种，以地区收缴养老保险基金总额为基数，按一定比例上解调剂金，比例一般在10%以内，例如，广东省规定，各市、县（区）以企业养老保险基金征收总额（不含个人缴费）为基数，按3％向省上解养老保险调剂金；第三种，以地区养老保险结余基金为基数，按一定比例上解调剂金，该比例一般为30%至100%之间。这种状况不仅违背了基本养老保险制度的健康和持续发展，也造成了不同地区养老保险制度缴费水平存在差别，不利于企业之间营造良好的竞争环境,同时会使中央与地方政府之间的关系因为养老保险制度权责不清而受到影响，也会带来地区之间劳动力流动受阻和养老保险关系转移较为困难的问题（郑功成，2010）。

在推进省级统筹的过程中，职工基本养老保险制度财务状况的地区差异急剧扩大。到2010年，在城镇职工基本养老保险基金累计结余15365亿元中，广东、江苏、浙江、山东等4个省份的累计结余占比达到了38.8%；与此同时，如果只考虑征缴收入（不含财政补助等），全国有14个省份和新疆生产建设兵团的企业部门基本养老保险基金收不抵支，缺口共计679亿元，其中，辽宁和黑龙江的缺口均超过100亿元（郑秉文，2011）。这一严峻现实迫使中央加快了推进全国统筹的步伐，2010年的《社会保险法》和2011年国家都提出了要实现全国统筹。为了降低难度、加快速度，这时的文件规定已经用“基础养老金全国统筹”来代替原先的“基本养老保险基金全国统筹”，也就是说，基本养老金中的社会统筹部分由中央政府在全国范围内统一筹集、调剂和发放，而个人账户部分仍然留给地方负责。但是，几年又过去了，职工基础养老金全国统筹仍然难以实现，全国范围内的统收统支似乎遥不可及。在这种情况下，建立中央调剂金制度就自然成为中央的政策选择。2017年3月发布的《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》正式提出了“研究制定基本养老保险基金中央调剂制度方案”。^j 2018年5月，国务院发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，正式决定建立养老保险基金中央调剂制度，自2018年7月1日起实施。

中央调剂金制度的建立具有十分重要的意义。一方面，它为打破职工基础养老金全国统筹工作停滞不前的窘境找到了突破口，既为全国统筹铺路，又为全国统筹争取了一个过渡期；另一方面，它将为解决部分地区已经出现的职工基本养老保险财务危机的提供资金支持，暂时缓解政府财政补贴等方面的压力，也为政府采取划转国有资本充实社会保障基金等其他行动争取了时间。然而，鉴于问题的紧迫性，中央调剂金政策从酝酿到正式出台的时间十分短暂，这意味着其中的一些规定还值得进一步探讨。例如，上述通知规定，按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，上解比例从3%起步，逐步提高。但由于各地区经济发展水平、人口老龄化程度、养老保险基金当期结余与累计结余、缴费率、工资水平等诸多方面存在着显著差异，各地上解资金比例本不该是统一的，而应该有所差别。这就要求对这个问题进行更深入的分析。但是，国内有关上解资金规模的研究并不多，且主要是属于定性分析，比如，白维军、童星（2011）主要从养老保险基金收入预算管理、养老保险基金上解程序、养老保险全国调剂金管理与运营等三个方面，对于解决中央调剂金上解困难问题提出了政策建议。李大鹏（2012）在有关中央调剂金的筹集中提到各统筹地区上解调剂金的规模，需要依据各级养老保险基金预算确定，如果养老保险基金的收支差额在预算内那么需要将养老保险金的差额全部上解作为调剂金，如果出现养老保险基金收小于支的，则可以不用上解调剂金。养老保险调剂金原则上全部由国家统一掌握。学术界有关省级调剂金的研究成果要多一些，可以为中央调剂金制度建设提供借鉴，但同样缺乏深入的量化分析。