No.108-20200915:非缴费型养老金的历史、现状及启示-中国社会科学院社会保障实验室

【摘要】非缴费型养老金几乎与缴费型养老金同时出现，但直到20世纪90年代才开始迅速崛起并成为全球性现象。带有自由主义理念的非缴费型养老金在正规化就业比例不高的发展中国家，却逐渐显示了其广泛的适应性，迅速填补缴费型养老金留下的覆盖空白。长远来看，非缴费养老金可能并非是一个过渡性安排。对于中国城乡居保而言，需要在如下三方面进行完善：一是放弃个人缴费选项；二是调升待遇水平；三是提高资格年龄。

【关键词】非缴费型养老金；社会养老金；社会救济；城乡居保

养老金制度已成为现代社会稳健运行的一项基本制度，按融资来源一般可分别为缴费型养老金和非缴费型养老金两种。历史上，大多数发达国家采用了缴费型养老金制度，并最终实现了基本全覆盖，为发展中国家树立了典范并为后者广泛效仿。因此，在应对人口老龄化和经济全球化冲击时，我们自然而然地把目光聚焦到了缴费型养老金制度上，而对非缴费型养老金缺乏足够重视，通常把其置于边缘地带，甚至排斥在改革选项之外。

但是，随着近30年非缴费型养老金制度在一些发展中国家的引入或强化，研究者的目光开始转向非缴费型养老金制度，特别是在一些国别或区域案例分析上，探讨非缴费型养老金制度的设计和效率等问题。同时，一些国际组织也开始收集数据，建立数据库。但问题是，这些研究或数据库在“非缴费型养老金”这一概念界定上往往出现很多不一致的地方，对深入研究造成了困难。

可以说，非缴费型养老金从诞生到重新得到重视并非偶然，其社会背景同样值得关注，因为这不仅有助于认识非缴费型养老金本身，更有助于我们对整个养老金体系改革方向的总结和反思。当然，对大多数国家而言，缴费型养老金已经在整个养老金体系占据主导地位，引入或强化非缴费型养老金不仅要协同好与缴费型养老金之间的关系，而且也要一并考虑其他因素，降低或消除非缴费型养老金可能带来的负面效应。

因此，本文的结构安排如下：第一部分，辨析非缴费型养老金的概念，厘清它与其他制度或政策之间的边界；第二部分，追溯非缴费型养老金的起源和发展；第三部分，聚焦非缴费型养老金所要探讨的几个问题；最后，给出主要结论和启示。

一、非缴费型养老金的概念与辨析

（一）非缴费型养老金的概念和要点

如果仅从字面上理解，那么非缴费型养老金就是指政府通过一般税收（或其他专项收入）进行融资，并向特定目标人群提供达到一定年龄后的定期收入，这是隐含其中或比较常规的解释，从而与缴费型养老金，即通过雇员薪资（或包括雇主配套缴费在内）进行融资并向特定权利人（缴费者或其配偶）提供退休后的定期收入形成鲜明对比。通过梳理国外的相关文献，这一制度有四种称谓，即除了非缴费型养老金之外，还有三种表达。一是从社会权利的角度来说，个人是没有缴费义务的，但可以在晚年获得定期收入，相当于受益人获得了一种社会权利，因此也被称为“社会养老金”（social pension）。二是从受益者身份来说，具有公民身份是其中的一个重要条件，所以还可以被称为“公民养老金” （citizens pension）。三是按照养老金制度体系的结构来划分，属于2005年世界银行提出五支柱中的“零支柱”（pillar zero）。

不管名称如何变化，非缴费型养老金概念主要包括以下三个要点：一是由政府提供的，即融资通常来自政府的一般财政收入，而无须以受益人缴费为前提条件；二是个人一旦满足资格条件，受益人就可以定期收到待遇，通常是每月一次，也有的国家是两个月一次，直到生命结束为止，中间不需要对受益人的待遇资格进行重新评估；三是通常以消除老年贫困为宗旨而不以消费平滑为目的，因此多数国家待遇水平不高。

（二）与其他概念的区分

如果只局限于字面意义，很容易与“社会救济”、“有保障最低养老金”（guaranteed minimum pensions）、“有条件现金转移计划”（Conditional Cash Transfer）等概念混淆，在理解上出现一些混乱，因此有必要对这些概念加以辨析。

首先，“社会救济”的概念出现的最早，是最古老的社会保障制度。但是，现代意义上的社会救济是以英国伊丽莎白女王1601年颁布的《济贫法》为开端，指国家或社会通过立法，在公民不能维护最低限度的生活水平时而无偿提供的资金或实物救助。社会救济不同于非缴费型养老金，主要体现在如下三方面。第一，社会救助是以全体公民为对象，只要在维护生活底线上存在困境，都应该成为该制度受益人；而非缴费型养老金主要是以达到一定年龄以上的老年人（有些也包括没有年龄限制的残疾人）为对象，而且以现金而不是实物来支付待遇。第二，社会救助要求政府定期或不定期地对受益人的资格进行重新评定，一旦超过资格条件，那么该受益人的待遇便终止；而非缴费型养老金的待遇资格一旦确定，基本上就可以保持终生。第三，社会救济是整个社会保障体系最底层的制度安排，是在其他社会保障制度实施后仍有公民难以摆脱困境所触发的兜底线政策（例如社会救济中的最低生活保障制度），因此从实施顺序上来说，非缴费型养老金在前，而社会救助在后。但在实践过程中，一些国家非缴费型养老金是从社会救助中演化过来的，所以很容易造成错觉而把二者等同。

其次，“有保障最低养老金”是缴费型养老金制度的伴生物，是随着后者的出现而加入其中的制度安排。通过这一制度安排，实现对参保缴费成员的最低收入保障机制，防止个人在职期间因为各种原因导致缴费较短，缴费数额较低，从而退休后难以领取足够维持生活的养老金。即使如此，一般也要满足一定的较低缴费年限才可以获得这个待遇。应该说，因为发达国家正规化就业水平非常高，所以缴费型养老金几乎可以实现全覆盖，通过这一制度安排真正实现了“社会互济”功能。但是，对于正规化就业水平一直较低的发展中国家，大部分就业者没有参加缴费型养老金，所以有保障最低养老金连同缴费型养老金计划本身根本无法实现真正意义上“社会互济”。比较而言，非缴费型养老金则跳出这一固有范式，从根本上解决发展中国家普遍存在的老年贫困问题。因此，这完全是两个领域的概念，而不能混为一谈。